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刘士余节后第一站调研“处罚委”有何深意?

发布日期:2018-03-05      阅读量:211

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引言:2月22日上午,在春节后的第一个工作日,证监会党委书记、主席刘士余来到证监会行政处罚委员会,调研指导行政处罚工作。


银监官网显示,截至2018年1月31日,新年以来各级银监部门公布行政罚单(含2017年作出的处罚决定但在2018年公布)共计491张,平均每天16张;与2017年的194张、平均每天6张相比,今年1月的罚单数量井喷至去年同期的2.5倍。这难道是与银监会pk的节奏?




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处罚委,第一次以这样的方式站在了聚光灯前

处罚委,这个一直被发审委耀眼光环遮掩的部门,第一次以这样的方式站在了聚光灯前。刘主席此次调研,市场解读颇多,本文就试图从为何调研第一站定在处罚委这个角度,尝试给读者提供另一个视角。


从1992年证监会成立到2006年,证监会行政处罚体制改革先后经历了:查审一体阶段,查审分离阶段,直到2006年以后,随着股权分置改革工作基本完成,资本市场各项基础性工作深入推进,市场体制和机制环境发生深层次变化。证监会进行了以“查审分离”为核心的证券执法体制的进一步改革,设立了相对独立的处罚委。明确其职责为:制定证券期货违法违规认定规则,审理稽查部门移交的案件,依照法定程序主持听证,拟订行政处罚意见。



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提高处罚委曝光度,政策重点或渐从发审转向监管

随着IPO每周发行常态化,证券市场虽无“注册”之名,却越来越有“注册”之实的味道,随之而来最重要问题也已不是之前的”堰塞湖“问题,而是如何有效预防、遏制、处理各种违法违规的证券市场行为。


2017年全年证监会行政处罚委员会作出行政处罚决定224件,罚没款金额74.79亿元,同比增长74.74%,市场禁入44人,同比增长18.91%,行政处罚决定数量、罚没款金额、市场禁入人数再创历史新高。从数据上明显可以感受到监管处罚较之以前,力度空前。




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表明后盾立场,震慑潜在“大鳄

此次调研过程中,刘主席勉励大家,依法严办一批老百姓深恶痛绝的典型案例、严惩一些在市场上兴风作浪的违法主体,社会效果抵得过一沓宣言书,行政处罚战线的全体同志用实际行动诠释了对党和中国资本市场事业的忠诚,是证监会系统践行党的十八届四中全会关于全面推进依法治国精神的生动体现,证监会党委对行政处罚队伍的专业性、战斗力、执行力予以充分肯定。


早在2016年12月,在中国证券投资基金业协会第二届会员代表大会上,他就曾经措辞很严厉地指出过这些问题。他表示,希望资产管理人,不当奢淫无度的土豪、不做兴风作浪的妖精、不做坑民害民的害人精。在2017年2月26日新闻发布会上刘主席重申,有些“野蛮人”和“大鳄”披着合法的外衣在资本市场巧取豪夺,侵害了广大个人投资者的权益。在中央一再要求守住不发生金融风险的前提下,证监会未来一定会加大对在市场上兴风作浪的违法主体的监测、监管、处理处罚力度。




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透露出从严监管之心或为注册制铺路

调研中刘主席指出,处罚委要树立“本领恐慌”意识,不断提高处理新型疑难复杂案件的专业能力,同时拥抱新科技、助力执法效能提升,注重借鉴国际成熟市场执法经验,用严格公正的执法工作为证监会各项改革举措的顺利推行保驾护航。处罚委要立足执法实践,发挥自身在多年案件审理中积累的经验和优势,关注国际市场最新立法动态,积极献言,推动《证券法》、《刑法》和《公司法》的修订完善工作,不断夯实资本市场稳健发展的法制基础。


虽然目前证券法推迟两年修订,即意味着注册制向后延后两年,但注册制是大势所趋,更是证券市场改革坚定不移的方向目的。注册制下证券发行审核机构只对注册文件进行形式审查, 不进行实质判断。如果现在不未雨绸缪,届时上市公司鱼龙混杂势必会对监管系统造成巨大挑战。



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处罚委的“前世今生”


一、证监会“处罚委”是谁?

行政处罚委员会(以下简称“处罚委”)是由中国证监会设立的,由中国证监会的工作人员和证券、期货交易所等其他机构的专家组成,并由中国证监会聘任。


根据证监会2008年《行政处罚委员会组成办法》相关规定,“处罚委”的职责是:

(一)制定证券期货违法违规认定规则;

(二)草拟与行政处罚案件审理、听证有关的规定、细则;

(三)审理稽查部门移交的案件;

(四)依照法定程序主持听证;

(五)拟订行政处罚和市场禁入意见;

(六)必要时对相关部门提出建议函;

(七)监督、检查、指导证监会系统的行政处罚工作。


二、“处罚委”因何而立?

那么, “处罚委”是因何而立?为什么地位如此举足轻重?还得从证监会创新执法新体制发展演变说起,探索其中的原因。


1992年,证监会最初成立时,并未设立一个单独部门负责证券、期货案件的查处,而是根据个案情况需要,仅在法律部设专人负责当时市场上某些个案的查处工作;

1995年,正式成立了稽查部,专门负责证券、期货市场违法行为的查处;

1998年,稽查部更名为稽查局;

1999年9月,除拉萨特派办外各派出机构设立了稽查处,初步构建了统一的全国证券期货调查处罚执法体系;

2000年9月,在9个大区办设立稽查局,进一步加强了调查处罚执法力量。

不过,虽然执法力量不断取得增强,但一直没有改变“查审一体”的基本制度框架。


具有转折意义的时间点是在2002年。

2002年4月25日,证监会公布实施了《关于进一步完善中国证券监督管理委员会行政处罚体制的通知》,贯彻落实“查审分离”的决定。根据通知的要求,案件调查与审理分开,调查由稽查部门负责,审理由处罚委作出,具体事宜由法律部承办。这标志着证监会“查审分离”体制的正式确立。


2006年以来,证监会进行了以“查审分离”为核心的证券执法体制的进一步改革,设立了相对独立的处罚委及办公室,实行行政处罚案件行政机关内部审理的专门化、专职化和专业化,这在我国行政管理体系中尚属首例。不仅是我国行政处罚执法体制的重大创新,也是我国金融监管模式的重大变革,这无疑是走在了我国行政执法领域依法行政的前列。



三、“处罚委”是何种行政角色?

如此举足轻重的“处罚委”,在行政处罚流程中,又是扮演这何种角色呢?


根据2002年证监会发布的《关于进一步完善中国证券监督管理委员会行政处罚体制的通知》,行政处罚工作的基本流程,共4大环节,具体如下:


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证监会调研指导的要问原文


刘士余调研指导行政处罚工作

2月22日上午,在春节后的第一个工作日,证监会党委书记、主席刘士余来到证监会行政处罚委员会,调研指导行政处罚工作,看望慰问处罚委干部职工,并向奋战在行政处罚战线的会系统全体同志致以新春问候。


  刘士余听取了处罚委工作汇报,与处罚委同志进行了座谈,对全系统行政处罚工作取得的成绩给予充分肯定。刘士余指出,近年来,处罚委班子和全体干部紧紧围绕证监会党委关于中央巡视反馈意见整改的各项工作要求,扎实开展“三严三实”专题教育和“两学一做”学习教育,不断提高政治素养和专业能力,牢固树立“四个意识”,始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致,锻造了一支政治过硬、业务精通,富有战斗力和执行力的执法队伍,通过公正、清廉、严格、高效的执法树立了证监会的监管权威和公信力。刘士余勉励大家,依法严办一批老百姓深恶痛绝的典型案例、严惩一些在市场上兴风作浪的违法主体,社会效果抵得过一沓宣言书,行政处罚战线的全体同志用实际行动诠释了对党和中国资本市场事业的忠诚,是证监会系统践行党的十八届四中全会关于全面推进依法治国精神的生动体现,证监会党委对行政处罚队伍的专业性、战斗力、执行力予以充分肯定。


  刘士余强调,推进全面依法治国是贯彻落实党的十九大精神、新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一,也是协调推进“四个全面”战略布局的主要内容之一,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》是法治中国建设的纲领性文献,党的十九大强调全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障,要求坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,党的十九届二中全会审议通过了《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》,这是以习近平同志为核心的党中央以前所未有的力度推进全面依法治国进程的伟大实践。2018年是党的十九大宏伟蓝图施工的开局之年,是改革开放40周年,是决胜全面建成小康社会、实施“十三五”规划承上启下的关键一年,证监会系统担负防控金融风险、服务实体经济、深化金融改革等艰巨任务,每一项任务都要在全面依法治国的法治要求下进行。2018年“两会”召开在即,这是继党的十九大后又一次举世瞩目的盛会,证监会全系统都要扎扎实实做好资本市场监管执法的各项工作,为“两会”胜利召开营造良好环境。


  刘士余对行政处罚工作提出五点要求:

  一是要提高政治站位,践行时代使命。处罚委及系统相关单位、部门都要依法行使执法权,以更高标准、更严要求把习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大、十八届四中全会和十九届二中全会精神学懂弄通做实,确保行政处罚工作始终在党领导下沿着中国特色社会主义法治道路行进。行政处罚工作要永远坚守公正执法、清廉执法、从严执法、高效执法这条底线,全体同志务必筑牢思想防线,练就“金身不败”,坚决执行中央八项规定精神,坚持不懈反对“四风”,确保自身政治素养始终过硬。


  二是要坚决维护宪法和法律权威,强化法治意识,坚持依法行政。增强依法执政本领是党的十九大提出的需要全面增强的“八大本领”之一,行政处罚战线的同志在法治上讲政治就是要把以习近平同志为核心的党中央在法制建设上的重大举措、重大安排学明白了、想明白了、干明白了,就是要把十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神学深悟透,躬身践行,把全会提出的各项要求转化为有法必依、执法必严的行动自觉,严格依法行政,始终坚持公正、清廉、从严、高效执法,同时还要以更加积极的姿态接受司法监督和司法审查。


  三是要总结执法经验,讲好中国故事。在党中央的坚强领导下,证监会多年来形成了一些具有中国特色的资本市场监管执法实践,“查审分离”执法体制就是其中之一。处罚委作为专业化执法部门,与稽查部门既有分工协作、又相互监督制衡,通过严格规范公正文明执法,为深入推进依法行政、加快建设法治政府作出了积极探索,要把这项制度运用好、宣传好。深度挖掘案例成果,系统总结执法经验,形成中国案例,讲好中国故事的资本市场执法篇章,助力我国资本市场国际化进程。


  四是要提升业务素质和专业能力,厚植中国底蕴,拓展国际视野,不断加强自身建设。行政处罚工作在资本市场监管全局中的地位举足轻重,在证监会系统内具有引领和标杆作用,在全社会具有价值导向作用。行政处罚干部最大的专业就是保持法治和改革相向而行,坚持公平公正执法。公正是法律的生命线。要注重汲取中外一切法律文明成果的滋养为我所用。要树立“本领恐慌”意识,不断提高处理新型疑难复杂案件的专业能力,同时拥抱新科技、助力执法效能提升,注重借鉴国际成熟市场执法经验,用严格公正的执法工作为证监会各项改革举措的顺利推行保驾护航。


  五是要加强内外部沟通协调,优化执法环境,形成执法合力。要不断创新工作方式方法,努力创造条件主动争取立法、司法、政府法制、舆论宣传、金融监管等相关外部门对证监会行政处罚工作的理解、指导和支持,积极营造良好的执法环境。要持续推动系统内执法资源的有机整合,确保执法统一性、协调性,共建“大执法”格局。处罚委要立足执法实践,发挥自身在多年案件审理中积累的经验和优势,关注国际市场最新立法动态,积极献言,推动《证券法》、《刑法》和《公司法》的修订完善工作,不断夯实资本市场稳健发展的法制基础。


  证监会党委委员、副主席姜洋和证监会有关部门负责同志陪同调研座谈。






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